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索 引 號:77316295X/2019-74375 分  類: 政策解讀 ; 
發布機構: 綜合行政執法局 發文日期: 2019年04月12日
名  稱: 判例|兩個行政主體依據不同法律法規作出不同性質的行政行為不適用“一事不再罰”原則 文  號:
公開方式: 主動公開 公開時限: 長期公開

判例|兩個行政主體依據不同法律法規作出不同性質的行政行為不適用“一事不再罰”原則

遼寧省大連市中級人民法院 

行 政 判 決 書 

(2016)遼02行終335號 


 

上訴人(原審原告)吳善平,男,1963年5月2日出生,漢族,無職業,住大連市旅順口區。 

委托代理人李金玲,遼寧瑞石律師事務所律師。 

委托代理人朗晶,遼寧瑞石律師事務所律師。 

被上訴人(原審被告)大連市旅順口區城市管理行政執法局,住所地大連市旅順口區紅光街7號。 

法定代表人王云禮,局長。 

委托代理人邵陽,該局工作人員。 

委托代理人劉穎,遼寧華夏律師事務所律師。 

被上訴人(原審被告)大連市旅順口區人民政府,住所地大連市旅順口區新城大街1號。 

法定代表人李軍,代區長。 

委托代理人尹東慧,該政府法制辦公室副主任。 

委托代理人劉穎,遼寧華夏律師事務所律師。 


 

上訴人吳善平與被上訴人大連市旅順口區城市管理行政執法局(以下簡稱旅順執法局)、被上訴人大連市旅順口區人民政府(以下簡稱旅順區政府)行政強制決定、行政復議一案,不服大連市旅順口區人民法院(2016)遼0212行初6號行政判決,向本院提起上訴。本院受理后,依法組成合議庭公開開庭審理了本案,上訴人吳善平的委托代理人李金玲、朗晶,被上訴人旅順執法局的委托代理人邵陽、劉穎,被上訴人旅順區政府的委托代理人尹東慧、劉穎到庭參加了訴訟,本案現已審理終結。 


 

原審法院審理查明,2015年9月18日,被告旅順執法局以原告所建的殘疾人康復中心項目未取得規劃許可涉嫌違法為由,予以立案查處。同年9月21日,被告向原告下達了《調查通知書》;同年10月16日進行了現場勘查、制作了詢問筆錄,原告不能提供相關部門的規劃審批手續,執法人員現場進行了拍照取證;并于同年10月17日向原告下達了《違章通知書》。2015年10月26日,被告向原告作出旅執限拆決字〔2015〕0004號《責令限期拆除決定書》并送達給原告,原告不服,于2015年12月22日向被告旅順區政府申請行政復議。旅順區政府受理原告的申請后,向旅順口區規劃局發出《行政復議委托調查函》,對原告所建建筑物占地是否屬于規劃區及原告是否辦理過建設項目規劃審批手續情況予以核實;2016年1月19日,旅順口區規劃局給被告作出回復,其內容為:“申請人吳善平在旅順口區水師營街道寺溝村建設的建筑物所占用地屬于規劃區,未向我局申報辦理過建設項目規劃審批手續。”并同時提供了《大連市總體規劃旅順城市片區三單元控制性規劃(局部)》和《大連市城市總體規劃(2013-2020)》;2016年1月13日,被告向大連市林業局發出《行政復議調卷函》,要求協助提供2009年6月5日對吳善平下達的林業行政處罰卷宗復印件;2016年2月17日,被告作出旅政行復字〔2015〕10號《行政復議決定書》并送達給原告。原告對上述《責令限期拆除決定書》和《行政復議決定書》不服,提起訴訟。 


 

另查,2009年5月12日,大連市林業局對原告吳善平占用公益林建設殘疾人康復中心項目進行立案查處,并于2009年6月5日作出大林罰書字(2009)第001號《林業行政處罰決定書》,處罰決定內容如下:“限2009年8月31日前恢復林地原狀,并處罰款人民幣玖萬玖仟元整。”該行政處罰決定書送達原告后,原告交納了罰款,但并未將林地恢復原狀。 


 

原審法院判決認為,根據《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》(國發〔2002〕17號)、國務院法制辦公室《關于在遼寧省大連市開展城市綜合執法試點工作的復函》(國法函〔1999〕97號)、遼寧省人民政府法制辦公室《關于在大連市開展城市管理綜合執法試點工作的通知》(遼政法〔1999〕10號)、大連市人民政府頒布的《大連市城市管理綜合執法規定》以及大連市機構編制委員會《關于成立大連市旅順口區城市管理綜合執法局的批復》(大編發〔2000〕39號)的規定,旅順執法局具有對未取得建設工程規劃許可的違法建筑物作出限期拆除決定的主體資格和職權。《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條規定,未取得建設工程規劃許可證,責令停止建設;無法采取改正措施消除影響的,限期拆除。案涉由原告建設的建筑面積共計2358.6平方米的六處建筑物,雖其自稱于2006年開始建設,但至被告旅順執法局作出被訴《責令限期拆除決定書》時,仍未取得建設工程規劃許可證,被告依據上述法律規定作出被訴《責令限期拆除決定書》并無不當;原告認為被告作出的《責令限期拆除決定書》屬于行政處罰,該行政行為超過處罰時效的主張缺乏法律依據。大連市林業局對原告作出的《林業行政處罰決定書》與被告旅順執法局作出的《責令限期拆除決定書》,是不同機關依據不同法律規范作出的不同種類的行政行為,且被告作出的《責令限期拆除決定書》無罰款內容,沒有違反《中華人民共和國行政處罰法》第二十四條的法律禁止性規定;原告關于被告的行政行為違反了“一事不再罰”行政處罰原則的主張無事實和法律依據。被告旅順執法局作出《責令限期拆除決定書》履行了立案、調查、詢問、送達等程序,程序合法。綜上,被告旅順口區行政執法局作出的《責令限期拆除決定書》認定事實清楚,適用法律正確,程序合法。被告旅順區政府作出的行政復議決定,履行了受理、調查、審查和經機關負責人同意后作出決定等程序,程序合法。原告的訴訟請求沒有事實和法律依據,本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定,判決:駁回原告吳善平的訴訟請求。 


 

吳善平上訴稱,1、案涉標的物建設在天然林的林地上,該地段不屬于被上訴人執法局的執法范圍。被上訴人旅順執法局對上訴人進行處罰屬于超越職權。2、大連市林業局曾于2009年6月5日對上訴人的案涉標的物作出了限期恢復林地原狀并處罰款人民幣99000元的行政處罰。被上訴人旅順執法局又于2015年10月26日責令上訴人限期拆除案涉標的,兩者屬于同種類型的行政處罰,違反了一事不再罰的原則。被上訴人的處罰超過處罰時效。按照《中華人民共和國行政處罰法》的規定,違法行為從發生之日起2年內未被發現的,不再給予處罰。上訴人的建筑物是2006年建的,旅順執法局于2015年對上訴人進行處罰,已超過2年的時效,請求撤銷原審判決,撤銷旅順執法局作出的責令限期拆除決定,撤銷旅順區政府的行政復議決定。 


 

旅順執法局答辯稱,案涉區域已納入城市規劃區,旅順執法局對違反《中華人民共和國城鄉規劃法》的行為具有執法權。上訴人違反城市規劃的規定,未經審批違法建設,應當予以限期拆除。一事不再罰是指行政主體對當事人的同一違法行為,不得以同一事實和同一依據給予兩次以上同類的行政處罰。上訴人毀林占用林地違法建筑的行為違反森林法、土地管理法、城鄉規劃法等系列法律法規,具有行政處罰法的行政機關可以依據不同的法律法規分別對當事人作出行政行為。大連市林業局是依據《中華人民共和國森林法》的規定對上訴人作出行政處罰,本案旅順執法局依據《中華人民共和國城鄉規劃法》對上訴人作出限期拆除決定,是行政強制行為,不是行政處罰,不違反一事不再罰的原則。被上訴人作出的行政強制行為認定事實清楚,適用法律正確,請求駁回上訴,維持原判。 


 

旅順區政府答辯稱,限期拆除是行政強制措施,不是行政處罰,執法局在適用法律和認定事實上都是正確的。區政府的復議程序合法,應該予以維持。 


 

本院確認的事實與一審判決認定的事實一致。 


 

本院認為,根據《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》、國務院法制辦公室《關于在遼寧省大連市開展城市綜合執法試點工作的復函》、遼寧省人民政府法制辦公室《關于在大連市開展城市管理綜合執法試點工作的通知》、《大連市城市管理綜合執法規定》以及大連市機構編制委員會《關于成立大連市旅順口區城市管理綜合執法局的批復》的規定,旅順執法局的主要職責包括行使規劃和建設用地管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權,強制拆除不符合城市規劃和市容標準的違法建筑物、構筑物或設施。現被上訴人提交的證據證明案涉建筑物所在的區域已劃入城市規劃區,故旅順執法局具有對未取得建設工程規劃許可的違法建筑物作出限期拆除決定的職權。 


 

《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條規定,在城市、鎮規劃區內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的,建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府申請辦理建設工程規劃許可證。第四十一條規定,在鄉、村莊規劃區內進行鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業建設的,建設單位或者個人應當向鄉、鎮人民政府提出申請,由鄉、鎮人民政府報城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門核發鄉村建設規劃許可證。上訴人吳善平建設的六處建筑物,未取得建設工程規劃許可證,違反了上述法律規定。《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條規定,未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的,由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設;尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的,限期改正,處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款;無法采取改正措施消除影響的,限期拆除,不能拆除的,沒收實物或者違法收入,可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。上訴人未經許可實施了違法建設行為,至旅順執法局檢查時,上訴人始終未取得建設工程規劃許可證,其對此亦予以認可,故旅順執法局依據上述規定,對其作出《責令限期拆除決定書》符合法律規定。 


 

關于上訴人認為行政處罰超期及“一事不再罰”問題,限期拆除決定不屬于行政處罰,因此不應當適用行政處罰法關于“違法行為在2年內未被發現的,不再給予行政處罰”的規定。“一事不再罰”是指行政主體對違法行為人的同一違法行為,不得以同一事實和同一依據給予兩次以上同類的行政處罰。大連市林業局曾以上訴人吳善平擅自改變林地用途,違反森林法的相關規定給予其行政處罰。本案中,旅順執法局以上訴人吳善平未取得規劃許可,違反《中華人民共和國城鄉規劃法》的規定對其作出限期拆除決定,兩個行政主體依據不同的法律法規作出不同性質的行政行為,并不適用“一事不再罰”的原則,也沒有違反《中華人民共和國行政處罰法》第二十四條的法律禁止性規定。旅順執法局作出的《責令限期拆除決定書》履行了立案、調查、詢問、送達等法定程序,程序合法。旅順區政府作出的行政復議決定,履行了受理、調查、審查和經機關負責人同意后作出決定等程序,程序合法。 


 

綜上,旅順執法局作出的《責令限期拆除決定書》認定事實清楚,適用法律正確,程序合法。旅順區政府作出的復議決定程序合法。上訴人的上訴理由不能成立,本院不予支持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項之規定,判決如下: 


 

駁回上訴,維持原判。 


 

二審案件受理費50元,由上訴人吳善平負擔。 


 

本判決為終審判決。 


 

審 判 長  王少琨 

審 判 員  王艷波 

代理審判員  馬小紅 


 

二〇一七年一月十三日 

書 記 員  周 丹 


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